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2025年初，国务院办公厅转发国家金融监督管理总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》（国办函〔2025〕14号），它规定了“信托业高质量发展” 的目标和“五个必须”的原则，明确了“推动修订《中华人民共和国信托法》”的任务。这说明“高质量发展”与“五个必须”已成为信托法“大修”的宗旨，对现阶段我国信托制度研究有重大影响。

笔者曾参与了信托“一法两规”（“一法”是指2001年颁布实施的《中华人民共和国信托法》，“两规”是指金融监管部门2001年颁布、2007年修订的《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》）等制度建设与实施初期的经营监管工作。回顾下来，当时立法工作成功的经验就是开门立法、民主办法、实践完善。即在立法过程中，充分吸收国内外各方面的制度成果、实践经验与失败教训 ；能够接受的尽可能接受 ；为了方便及时完善，尽可能不用层级高、修改麻烦的立法形式。总的来看，由于方法正确，我国信托法等基本制度的立法质量是比较好的。

受多种因素影响，信托法也存在完善的必要，主要问题包括 ：一是立法之前就有宗旨选择、利弊取舍 ；二是立法中有分歧没解决而留下的；三是立法的疏漏在执行中发现的；四是根据国家、社会发展形势需要补充完善的；五是国际信托制度的成功经验可以借鉴的。

《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》（国办函〔2025〕14号）提到要“推动修订《中华人民共和国信托法》”。这一事件将对信托业产生重大影响。文件对信托制度建设的重点内容有四项：一是推动修订信托法；二是推动形成更加系统完善的信托相关案件审理标准；三是建立健全信托财产登记制度，推动非资金信托财产登记落地；四是设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠。

审理标准、信托登记、信托税制三项制度都与信托发展、监管紧密相关。对三项制度建设，当年信托法立法时已有意识，但因涉及范围广、法律设计复杂、实践经验不足，没有及时解决。实践证明，三项制度一日不完善，信托服务发展就一日受到阻碍。

第一项制度是“推动形成更加系统完善的信托案件的审理标准”，这项工作事关信托业发展的安全基础。历史上，信托走出案件堆积如山的百年困境就是因为法院对各类纠纷的审理与救济，信托服务困境常靠法院指导，信托法条成长常在法庭博弈，信托文化形成常在法官辩辞，信托制度普及常因案例卷宗。

完善的审理标准涵盖事实认定、法律适用、程序公正、裁判说理等多个维度，短期看，有利于人民法院审理信托案件、化解信托风险，长期看，是防范风险、发展健康的信托服务。现实中，普通法、衡平法对“USE”案件的审理标准存在显著差异，衡平法的“救济”对解决案件纠纷发挥了特殊的作用，推动了信托制度逐步完善。我国的民法与普通法、衡平法对信托案件的审理标准同样存在显著区别，确定案件审理标准难度很大，如何体现金融的人民性、让人民群众感受到公平正义；解决好境内各类纠纷，建立与境外法律冲突、证据认定、执行协调等司法合作都值得深入研究。

第二项制度是“建立健全信托财产登记制度，推动非资金信托财产登记落地”，此事事关信托业发展，对防范风险、维护正常的社会秩序意义重大。据不完全统计，我国可以交付信托且需要登记的财产有30多种，涉及十多部法律法规。制度不完善对信托业履行国家赋予的服务民生、服务养老的要求关系紧密，需要尽快完善。

2025年，北京等7个地方建立了信托登记制度，实践效果还可以。现在国家确定的任务是尽快把财产登记制度“建立健全”，这意味着各类财产的登记制度都要建立。完成这个任务，时间紧、工作量大，已有的不同意见怎么办？笔者的意见是，继续观察实践、做好利弊分析，共同努力、求同存异、复杂问题简单处理，早日帮助国家完成信托登记的基础建设。

第三项制度是“设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠”。给慈善信托税收优惠看似是鼓励一个具体的信托服务类型，实际是要建立关乎信托业全局的大事，即建立我国的信托税制。

信托税制迟迟没有建立，背后的原因与税法有关。我国税法规定的税制共13个要素：3个基本要素，5个实体性要素，5个程序化要素，各个要素与信托少数有冲突，多数不适配。慈善信托享受“税收优惠” 意味着，一是先有正常税制，二是梳理税收政策，三是明确优惠政策，四是确定具体操作。如果慈善信托的税制建立了，其他类型的信托税制就可以按照信托税制规则陆续完善而进入正常发展阶段，信托产业将逐步进入常态化。

第一，必须坚持党中央对金融工作的集中统一领导，落实党对建设金融强国和信托高质量发展的各项要求。

国务院文件对信托业高质量发展规定 “5个必须”，特别是关于必须坚持和加强党的领导的规定，这既是对信托业经营管理的要求，也是修订信托法的基本要求。对信托研究来说，是要根据党对信托业发展、监管的各项要求做好信托业的制度研究，服务国家大局，服务人民利益，服务防范化解风险。

第二，完善法治，落实以人民为中心、维护受益人合法权益。

完善受托人约束、加强受益人利益保护，坚持监管“长牙带刺”，落实金融安全与人民利益保护，这些要求都很熟悉，如何体现在新修订的法律中仍然需要下一番功夫。

信托法立法时确定的指导思想很清楚，就是要加强受托人监管，但制度设计后仍然存有很多漏洞，实际效果并不理想。多年实践说明，坚持探索信托业监管规律、科学设计管理制度非常重要，认真学习衡平法的经验是一个重要方法。

英美法系国家信托制度以案例为主，成文法比较简单，近些年虽有改变，但几百年留下的有效案例仍然是使用参考或者裁判依据，在成文法、已有案例不足时行使“法官造法”权利，这种制度对适应千变万化的法律纠纷、各种各样的受托人失职、积累裁判与救济经验、完善监管非常有益。2000年4月，全国人大在成都召开“中国信托法国际研讨会”，英美法系的国外信托专家对中国信托法草案进行逐章逐条讨论。其中，对“债权人的权利”“买受人的权利”“受托人的义务”“受托人的责任”“利益冲突规则”“公益信托的框架与核心”等进行了评论与解说，涉及的理念、规则和解说，起草的《信托法示范法》，均令人印象深刻。

中国是民法国家，强调依法合规，在维护各方权益时，在没有上位法依据时应如何救济受益人权益，防止不公平裁判？对受托人的民事、行政、刑事责任追究如何才能准确适当？如何完善监管，让监管真的“长牙”“用牙”，公平合理地追究受托人过错？无不值得深思。

第三，修订信托制度的具体建议。

其一，2001年信托法的立法宗旨是先解决信托公司依法合规经营，对信托制度最常用的民事、家事信托领域，当时的方针是先建立基本的法律关系，具体规则以后再说。现在民事家事信托的国家战略需求来了，如何完善民事、家事信托制度就成为修法思考的重点。

其二，从国情与特色出发，信托开展社会财富管理要实行普惠服务，要利用不同的信托类型解决好普惠服务与投资人门槛的矛盾，为低收入、中低收入、中等收入、中高收入、高收入等五类人群服务。信托业必须坚持人民性，坚决防止在财富管理领域再出现可能导致“两极分化”的管理规则。

其三，要考虑引入各类民事家事信托的常用服务，如推定信托、遗嘱信托、自由裁量信托、法定集合信托，宣言信托，法定信托，监护支援信托；信托保护人、信托管理人、信托监察人的具体权利义务；法院对信托的权利，民政部门对慈善信托的权利，金融监管部门对公共受托人、公共集合信托、特需信托的权利，等等。这些信托与老年人、残疾人、未成年人、妇女等弱势群体权益维护息息相关，要梳理海外的最佳实践案例，找到成功的经验与服务失败的教训，提出制度建立的方案。

其四，要考虑引入国际信托产业的进步成果。如果说过去信托服务开放的重点是引进外资，那么现在坚持改革开放，需要考虑的就是制度进步。自2001年以来，国际信托法与国际信托服务一直持续在进步，体现了一个成熟的制度不断前进的生命力。各国信托法加强学习借鉴与融合，建立了相互协作的司法合作体系。日本就发生过信托法百年后大幅修改的情形。我国再修信托法，如何面对全球化背景下的信托制度进步，需要作出回答。

其五，要做好走出去、迎进来的准备。2001年信托法基本没有对信托的国际合作做规定，也没有承认《海牙信托公约》。新法修订要充分考虑已经大量发生的跨境事项并作出适当的规定，对跨国籍、跨法律、跨地域、跨法域、跨财产类型、跨主体身份、跨合同签署地、跨活动密切联系地、跨仲裁选择、跨司法裁判等10个或者更多的“跨境”作出相应规则，通过这些规则维护国家、民族、家庭、个人的利益，争取更多的司法合作、反腐、追赃合作，解决好“十五五” 规划提到的“制度型开放”。

其六，完善对信托产业的管理。信托业是经济产业，首先要符合产业经济学的规则、产业运行的基本规律。一个产业存在必须有基本稳定的状态，信托产业要提供长期甚至永久性服务，就要有稳定的客户、稳定的资源、成熟的技术、稳定的盈利方式、稳定的经济活动关系、稳定的公共关系与监管关系，没有这些基本条件，信托产业就难以实现稳定发展。以前的“三年一到期、五年一兑付”、严格的私募产品管理无法满足产业稳定的要求。法律制度设计要符合基本的经济规律，不符合经济规律的制度约束一定会出问题。

其七，完善信托业的具体规则。从营业信托多年实践与未来发展看，需要在信托法内增加一些具体规定。例如，信托受益权的财产性质、管理、交易等，集合投资信托的普通投资人、受益人权利的规则，附抵押担保债券信托的普通受益人的权利维护，挥霍条款下受托人的自由裁量权，等等。这些规则事关普通人的民事权利减损，宜由法律作出规范。

（作者为特华博士后科研工作站学术总指导）